為了提高行政規范性文件制定質量，加強規范性文件的監督管理，保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護法制統一，推進依法行政，根據相關法律、法規和規章規定，現將區政府正在審查的《錫山區行政規范性文件制定和備案審查管理實施辦法（征求意見稿）》公開征求意見，請于2022年11月22日前將書面意見和建議以寄送、傳真或者電子郵件的形式送無錫市錫山區司法局。

　　通信地址：無錫市錫山區錫州中路1號區司法局法律事務工作科

　　郵編：214000  傳真：88227001

　　電子郵箱：xssfj2515@163.com。

　　附件：錫山區行政規范性文件制定和備案審查管理實施辦法（征求意見稿）

　　

                          無錫市錫山區司法局

　　

                           2022年10月24日

　　

錫山區行政規范性文件制定和備案審查

　　

管理實施辦法

　　

（征求意見稿）

　　

 

　　

第一章  總 則

　　

 

　　第一條  為了深入推進依法行政，全面建設法治政府，提高行政規范性文件的制定質量，加強對行政規范性文件的監督管理，維護國家法制的統一，根據有關法律、法規和國務院有關規定，結合本區實際，制定本辦法。

　　第二條  本區行政區域內行政規范性文件的制定和監督管理工作，適用本辦法；法律、法規、規章另有規定的，從其規定。

　　第三條  本辦法所稱行政規范性文件，是指本區行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱制定機關）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織的權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。

　　行政規范性文件包括政府行政規范性文件和部門行政規范性文件。地方各級人民政府制定的行政規范性文件為政府行政規范性文件；政府所屬工作部門以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織制定的行政規范性文件為部門行政規范性文件。

　　行政機關內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告、表彰獎懲、人事任免等文件不作為行政規范性文件管理。

　　第四條  下列單位可以制定行政規范性文件：

　　（一）區、鎮人民政府；

　　（二）區人民政府工作部門；

　　（三）區人民政府派出機關；

　　（四）法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。

　　前款規定以外的機關和組織，如地方各級人民政府設立的議事協調機構，以及政府部門的內設機構、下設機構等，不得制定行政規范性文件。

　　第五條  行政規范性文件的制定和監督管理工作，應當遵循下列原則：

　　（一）堅持黨的全面領導，重大的行政規范性文件，應當按照有關規定，及時報告同級黨委（黨組）；

　　（二）堅持以人民為中心，切實保障公民、法人或者其他組織的合法權益；

　　（三）堅持體現全面深化改革精神，科學規范行政行為，提高政府治理效能；

　　（四）堅持法定職責必須為、法無授權不可為，嚴格落實權責清單制度；

　　（五）堅持社會主義核心價值觀；

　　（六）堅持講求實效，注重針對性和可操作性。

　　第六條  區政府應當加強對行政規范性文件管理工作的領導，將行政規范性文件制定和監督管理工作納入依法治區考核。

　　第七條  制定行政規范性文件，涉及長三角等區域發展戰略的，應當遵循有關區域一體化發展協調協作機制的規定。

　　

第二章  行政規范性文件的制定

　　第八條  制定機關可以就其職權范圍或者授權范圍內的事項，制定行政規范性文件，但應當嚴格控制行政規范性文件的數量。內容相近的行政管理事項，應當合并后制定行政規范性文件。

　　部門通過制定或者聯合制定行政規范性文件可以滿足履行職責需要的，應當自行制定或者聯合制定，不得提請政府制定或者轉發行政規范性文件。

　　法律、法規、規章和上級行政規范性文件已經作出明確規定的，或者現行行政規范性文件已有部署且仍然適用的，不得重復制定行政規范性文件。

　　第九條  涉及兩個以上制定機關職權范圍的事項，需要制定行政規范性文件的，有關制定機關應當聯合制定行政規范性文件。兩個以上制定機關聯合制定行政規范性文件，應當明確其中一個制定機關為主辦機關。

　　第十條  行政規范性文件的名稱，可以根據需要稱“決定”“辦法”“規定”“意見”“通告”等，但不得稱“法”“條例”。內容為實施法律、法規、規章和上級行政規范性文件的，其名稱前一般冠以“實施”字樣。

　　行政規范性文件的用語應當準確、簡潔，內容應當明確、具體，表述應當嚴謹、精練。

　　除內容復雜的外，行政規范性文件一般不分章、節。

　　第十一條  制定行政規范性文件不得違法規定下列事項：

　　（一）增加法律、法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；

　　（二）設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環證明、重復證明、無謂證明的內容；

　　（三）減損公民、法人或者其他組織的合法權益或者增加其義務，侵犯公民人身權、財產權、人格權、勞動權、休息權等基本權利；

　　（四）超越職權規定應當由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項；

　　（五）妨礙建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場的各種規定和做法；

　　（六）其他應當由法律、法規、規章以及國家政策規定的事項。

　　第十二條  制定行政規范性文件，應當根據實際需要進行立項審查或者編制年度計劃，并明確負責起草行政規范性文件的部門、機構或者組織（以下統稱起草單位）。

　　因經濟社會客觀形勢發展變化等原因，制定機關可以對行政規范性文件年度計劃進行相應調整。

　　第十三條  制定行政規范性文件一般應當經過下列程序：

　　（一）評估論證；

　　（二）征求意見；

　　（三）合法性審核；

　　（四）集體審議決定；

　　（五）向社會公布。

　　為了應對突發事件、維護總體國家安全、執行上級機關緊急命令和決定需要立即制定行政規范性文件的，可以簡化制定程序。經合法性審核、集體審議決定后，由制定機關負責人批準，向社會公布。

　　第十四條  起草單位起草文件時應當明確需要起草的文件是否屬于行政規范性文件。經認定，確認為行政規范性文件的，應當嚴格按照行政規范性文件的制定程序起草。起草單位的合法性審核機構應當提前介入文件性質識別，指導行政規范性文件起草工作。

　　起草行政規范性文件應當對其必要性、可行性、合法性、合理性、廉潔性進行全面論證，對需要解決的問題、擬設立的主要制度、主要措施及其預期效果和可能產生的影響進行評估。必要時可以委托有關專家、高等院校、社會組織等第三方起草。

　　行政規范性文件涉及重大公共利益或者公眾權益，可能引發社會穩定、公共安全風險的，起草單位應當進行風險評估。

　　制定市場準入和退出、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的行政規范性文件，應當進行公平競爭審查。

　　制定涉及婦女權益的行政規范性文件，應當進行性別平等評估。

　　對專業性、技術性較強的行政規范性文件，應當組織相關領域專家進行論證。

　　評估論證結論應當在行政規范性文件起草說明中載明。

　　第十五條  起草行政規范性文件，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見和召開座談會、論證會、聽證會等多種形式。

　　除依法需要保密的外，對公民、法人或者其他組織權利義務有重大影響的行政規范性文件，應當向社會公開征求意見。起草單位可以通過政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式，公布文件草案及其說明等材料，并明確提出意見的方式和期限。征求意見時間一般不少于30日，確有特殊情況的，征求意見時間可以縮短，但最短不少于7個工作日，法律、法規、規章另有規定的從其規定。

　　制定對企業切身利益或者權利義務有重大影響的行政規范性文件，還應當按照國務院的有關規定充分聽取意見。

　　起草單位可以根據需要，專項聽取人大代表、政協委員等的意見和建議。

　　第十六條  有下列情形之一的，規范性文件起草單位應當組織召開聽證會：

　　（一）涉及重大公共利益或者存在重大分歧意見的；

　　（二）直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益或者利益相關方存在重大分歧意見的；

　　（三）法律、法規、規章規定應當聽證的其他情形。

　　起草單位組織召開聽證會，應當提前公布聽證會的時間、地點、議題，并按照公開、公平、公正的原則，確定聽證參加人。

　　第十七條  行政規范性文件在提交制定機關集體審議決定前，應當進行合法性審核。不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。

　　行政規范性文件未經合法性審核或者經審核不合法的，不得提交制定機關集體審議決定。

　　第十八條  行政規范性文件的制定主體應當明確承擔行政規范性文件合法性審核工作的部門或者機構（以下統稱審核機構），具體負責行政規范性文件的合法性審核工作。

　　區政府制定的行政規范性文件的審核機構為區司法局，區政府所屬工作部門的審核機構為法制科或其明確的機構。

　　鄉鎮人民政府以及街道辦事處制定的行政規范性文件，由屬地司法所進行審核。

　　以區政府、區政府辦公室名義印發的行政規范性文件，或者由區政府所屬工作部門起草、報請區政府批準后以部門名義印發的行政規范性文件，應當先由起草單位審核機構進行審核，再由政府審核機構進行審核。

　　第十九條  起草單位送審行政規范性文件，應當提供下列材料：

　　（一）行政規范性文件草案送審稿；

　　（二）行政規范性文件起草說明；

　　（三）行政規范性文件制定依據；

　　（四）征求意見以及意見采納情況和分歧協調情況等材料；

　　（五）按照相關規定進行聽證、風險評估、公平競爭審查、性別平等評估、專家論證等材料。

　　政府行政規范性文件送審時，還應當提供起草單位合法性審核、集體討論意見。

　　第二十條  起草單位將合法性審核材料報送制定機關辦公機構的，制定機關辦公機構應當對材料的完備性、規范性進行初步審核，不符合本規定第十九條規定的，可以退回起草單位，或者要求在規定時間內補充材料、說明情況。符合要求的，轉送審核機構審核。

　　第二十一條  合法性審核的內容包括：

　　（一）制定主體是否具有制定權限；

　　（二）制定內容是否符合法律、法規、規章以及國家政策規定；

　　（三）制定過程是否履行法定程序；

　　（四）文件形式是否符合行政規范性文件格式；

　　（五）其他依法需要審核的內容。

　　第二十二條  審核機構進行合法性審核，根據實際需要，可以采取下列方式：

　　（一）書面審核；

　　（二）要求起草單位進行說明；

　　（三）通過實地考察、召開座談會等方式組織開展調研論證；

　　（四）通過召開座談會、聽證會、書面征求意見或者公開征求意見等形式聽取社會各方面的意見；

　　（五）組織有關行業專家進行咨詢或者論證；

　　（六）組織政府法律顧問、律師進行法律咨詢或者論證；

　　（七）法律、法規、規章規定的其他方式。

　　第二十三條  除為了應對突發事件、維護總體國家安全、執行上級機關緊急命令和決定需要立即制定行政規范性文件外，行政規范性文件合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日；

　　審核過程中的補充材料、征求意見、召開座談會、聽證會、專家論證會以及開展調研等時間不計算在內。

　　第二十四條  行政規范性文件內容涉及其他部門職責的，起草單位應當充分征求相關部門的意見，相關部門應當及時反饋意見和建議。

　　起草單位在征求相關部門意見過程中，對收到的意見和建議應當認真研究處理。對于部門間意見有分歧的，起草單位應當進行協商協調；難以達成一致意見的，起草單位應當列明各方意見，并提出明確的處理建議，報請制定機關決定。

　　有關單位對政府行政規范性文件草案送審稿有不同意見的，審核機構可以進行協調；經協調不能達成一致意見的，審核機構應當將協調的有關情況和處理意見，報請制定機關決定。

　　第二十五條  審核機構對行政規范性文件草案送審稿進行合法性審核后，可以根據不同情形，提出書面審核意見；書面審核意見包括合法、不合法、應當予以修改等內容。

　　送審稿有下列情形之一的，審核機構可以要求起草單位修改、補正程序、補充材料后再次提請審核，或者建議暫緩制定：

　　（一）制定行政規范性文件的基本條件尚不成熟的、發生重大變化或者所依據的上位法、國家政策將作重大調整的；

　　（二）合法性、合理性存在較大問題的；

　　（三）送審稿規定的主要內容存在較大分歧，送審單位未與有關單位充分協商或者協商不成的；

　　（四）起草工作缺少必要程序的；

　　（五）未按照本辦法第十九條規定提供相關材料的。

　　第二十六條  起草單位應當根據合法性審核意見對行政規范性文件草案進行修改或者補充；特殊情況下，起草單位未完全采納合法性審核意見的，應當向審核機構反饋，并在提請制定機關審議時詳細說明理由和依據。

　　第二十七條  政府行政規范性文件應當經本級政府常務會議或者全體會議審議決定。

　　部門行政規范性文件應當經本部門辦公會議審議決定。

　　集體審議情況和決定應當如實記錄，不同意見應當如實載明。

　　第二十八條  制定機關集體審議決定的行政規范性文件，經制定機關主要負責人簽署后，由制定機關印發，并按照政府信息公開的有關規定，向社會公布。

　　第二十九條  制定機關應當對行政規范性文件統一登記、統一編號、統一印發、統一公布。兩個以上制定機關聯合制定的行政規范性文件，只標明主辦機關文號，并由主辦機關登記、編號、印發、公布。

　　第三十條  行政規范性文件應當自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全或者重大公共利益需要等特殊情形以及公布后不立即施行將有礙行政規范性文件施行的，可以自公布之日起施行，有關原因應當在制定說明中體現。

　　法律、法規、規章和上級行政機關規范性文件對施行日期有明確規定的，從其規定。

　　第三十一條  行政規范性文件不溯及既往，但法律、法規、規章以及國家政策另有規定和為了更好的保護公民的情形除外。

　　

第三章  行政規范性文件的備案

　　第三十二條  行政規范性文件的備案審查，應當依照法定權限和程序進行，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。

　　第三十三條  行政規范性文件應當自公布之日起30日內，由制定機關依照下列規定向上級機關（以下統稱備案監督機關）報送備案：

　　（一）政府行政規范性文件報上一級人民政府備案；

　　（二）部門行政規范性文件報本級人民政府備案；

　　（三）縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關制定的行政規范性文件，報設立該派出機關的人民政府備案；

　　（四）法律、法規授權組織制定的行政規范性文件，報本級人民政府備案；

　　（五）實行垂直管理的部門制定的行政規范性文件報上一級主管部門備案，同時抄送文件制定機關所在地的本級人民政府。

　　兩個以上制定機關聯合制定的行政規范性文件，由主辦機關報送備案。

　　第三十四條  備案監督機關負責行政規范性文件備案審查工作的機構（以下統稱備案審查機構）具體承擔行政規范性文件備案審查和監督職責。

　　報送區政府備案的行政規范性文件，徑送區政府的備案審查機構區司法局。

　　第三十五條  報送行政規范性文件備案，應當同時提交備案報告、行政規范性文件正式文本、制定說明、制定依據、合法性審核意見等材料的紙質文本并通過江蘇省規章行政規范性文件備案審查工作平臺上傳電子文本。

　　第三十六條  報送備案的行政規范性文件，符合本規定第三條、第三十三條、第三十五條規定的，備案審查機構及時予以備案登記。

　　報送備案的材料不屬于行政規范性文件，或者不符合本規定第三十三條規定的，備案審查機構不予備案登記，將材料退回，并說明理由。

　　報送備案的材料不符合本規定第三十五條規定的，備案審查機構應當通知制定機關在5個工作日內補正材料；補正后符合規定的，予以備案登記。制定機關未在指定期限內補正材料的，視作未按時報送備案。

　　第三十七條  備案審查機構對報送備案的行政規范性文件，就下列事項進行審查：

　　（一）本規定第二十一條規定的合法性審核內容；

　　（二）是否存在明顯不當問題；

　　（三）是否符合本規定的制定程序；

　　（四）是否按照規定予以公布；

　　（五）其他應當予以審查的事項。

　　第三十八條  備案審查機構審查行政規范性文件時，需要鎮人民政府（街道辦事處）、有關部門等單位提出意見的，有關單位應當在規定期限內回復；需要制定機關說明有關情況的，制定機關應當在規定期限內予以說明。

　　審查行政規范性文件可以通過召開論證會、座談會、書面征求意見等方式，向相關領域的專家、專業組織、法律顧問、律師等咨詢，或者委托第三方協助開展審查等工作。

　　

第四章  行政規范性文件的動態管理

　　第三十九條  行政規范性文件應當明確有效期；有效期屆滿未明確延續的，行政規范性文件自動失效。

　　行政規范性文件的有效期自施行之日起不超過5年。為了實施法律、法規、規章或者上級行政規范性文件制定的行政規范性文件，有效期需要超過5年的，制定機關應當在起草說明中載明理由，但有效期最長不得超過10年。

　　專用于確認現有的行政規范性文件有效性、廢止原有的行政規范性文件或者停止某項制度實施等的行政規范性文件，不適用本條第一款、第二款的規定。

　　行政規范性文件的名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期自施行之日起不超過2年。

　　第四十條  制定機關應當建立行政規范性文件效力狀態臺賬制度和行政規范性文件失效前提醒機制。

　　第四十一條  行政規范性文件有效期屆滿的3個月前，制定機關應當組織起草單位或者實施單位對其有效期是否需要延續進行評估。

　　經評估需要繼續實施的，由制定機關延續有效期后重新公布。

　　經評估需要修改后繼續實施的，由制定機關參照制定程序執行。

　　第四十二條  制定機關應當適應經濟社會發展需要，按照上位法和上級行政規范性文件制定、修改、廢止情況，對行政規范性文件進行定期清理、專項清理。

　　根據清理結果，制定機關應當對行政規范性文件目錄和文本及時作出調整并向社會公布。

　　第四十三條  公民、法人或者其他組織認為行政規范性文件與憲法、法律、法規、規章、國家政策相抵觸的，有權向備案監督機關提出書面審查建議，由備案審查機構予以核實、處理。

　　書面審查建議應當包含下列內容：

　　（一）申請人為公民的，應當載明申請人的姓名、身份證號碼和聯系方式；申請人為法人或者其他組織的，應當載明其名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務、聯系方式；

　　（二）申請審查的文件名稱和需要審查的內容；

　　（三）申請審查的理由；

　　（四）法律、法規、規章規定的其他內容。

　　對公民、法人或者其他組織提出的審查建議，備案審查機構認為需要制定機關說明有關情況的，制定機關應當在規定期限內予以說明；認為需要有關單位提出意見的，有關單位應當在規定期限內回復。

　　制定機關對公民、法人或者其他組織提出修改或者撤銷其行政規范性文件的書面建議，應當予以核實；發現本機關制定的行政規范性文件確有不當的，應當予以修改或者廢止。

　　第四十四條  行政規范性文件的制定機關和備案監督機關應當加強隊伍建設，保證機構設置、人員配備、經費安排、工作條件與工作任務相適應。

　　

第五章  行政規范性文件的監督

　　第四十五條  備案審查機構經審查發現報送備案的行政規范性文件制定未履行必經程序或者履行程序嚴重不規范的，應當要求制定機關補充完善相關程序，并在一定范圍內進行情況通報。造成嚴重不良影響的，應當按照有關規定問責。

　　第四十六條  備案審查機構經審查發現報送備案的行政規范性文件存在違法或者明顯不當等問題的，按照下列規定予以處理：

　　（一）由備案審查機構出具備案審查意見，要求制定機關在規定期限內自行糾正，并向備案審查機構書面報告處理結果；制定機關無正當理由逾期未糾正的，由備案審查機構出具備案審查監督決定，責令制定機關限期糾正；拒不糾正的，由備案審查機構提請備案監督機關決定撤銷或者改變；

　　（二）繼續執行可能造成嚴重后果的，在制定機關糾正之前，備案審查機構可以提請備案監督機關及時作出中止執行該行政規范性文件部分或者全部內容的決定。

　　第四十七條  備案審查機構認為報送備案的行政規范性文件制定依據相互矛盾或者抵觸，應當提請本級人民政府依法處理；本級人民政府無權處理的，應當依法提請有權機關處理。處理期間，中止對行政規范性文件的備案審查。

　　第四十八條  制定機關不按照本規定要求將行政規范性文件報送備案的，由備案審查機構通知制定機關限期改正；情節嚴重的，由備案審查機構在一定范圍內進行情況通報。

　　對行政規范性文件存在的問題拒不糾正、拖延糾正的，由備案審查機構在一定范圍內進行情況通報；情節嚴重、造成不良后果的，備案審查機構應當提出處理建議，移送有權機關依法處理。

　　第四十九條  備案審查機構應當建立健全行政規范性文件定期通報制度，對行政規范性文件備案審查情況進行定期通報。

　　

第六章  附 則

　　第五十條  行政規范性文件需要報送本級人民代表大會常務委員會備案的，按照相關規定執行。

　　備案監督機關應當與本級黨委、人民代表大會常務委員會加強協作，建立健全相互會商審查、征求意見、溝通協調、信息共享、培訓交流、聯合調研等備案審查銜接聯動機制。

　　第五十一條  行政規范性文件解釋權屬于制定機關，解釋工作由起草單位具體承擔。

　　行政規范性文件有下列情形之一的，由制定機關解釋：

　　（一）行政規范性文件的規定需要進一步明確具體含義的；

　　（二）行政規范性文件制定后出現新的情況，需要明確適用行政規范性文件依據的。

　　行政規范性文件的解釋，與行政規范性文件具有同等效力。

　　第五十二條  行政規范性文件的修改、廢止和解釋程序，參照制定程序執行。

　　第五十三條  本辦法自2022年  月  日起施行。2001年10月9日起施行的《無錫市錫山區規范性文件備案審查規定》（錫山區人民政府令第5號）同時廢止。